[19]习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,《人民日报》2014年9 月6日第2版。

李昌庚：《社会转型与制度变迁》，中国政法大学出版社2014年版，第214-216页。如果回避了上述问题，单纯去讨论宪法第10条就没有多大意义，也不能解释并回应我国改革中的现实土地问题。

四是保持一定比例的国有农场、林场或牧场，以及国家储备用地。三是这种争议并没有完全回应争议背后所涉及的城市化进程中城中村改造、征地拆迁等问题的实质。[17]也有学者建议废除1982年宪法关于城市的土地属于国家所有的规定，允许农村集体的土地进入城市。因此，笔者建议：待条件成熟时，无论国有土地还是集体土地，凡是私人无法、难以或不愿意进入而社会又需要的领域，多为非市场竞争领域，也就是该政府管的事，原则上回归到国家所有，比如公共设施用地、自然资源用地等。[12] 参见张千帆：《城市土地国家所有的困惑与消解》，《中国法学》2012年第3期，第186页。

即宅基地邻里纠纷非常普遍，由于产权不明晰，从而把人性恶的一面发挥极致，而这远非法律人所设计的相邻权等法律手段所能解决。[24] 陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架》，《法学研究》2014年第4期，第19-20页。不管是批评还是建议，行使目标皆是督促国家机关及其工作人员改善工作。

言论自由条款是公民实施行政举报的基本权利依据，而国家机关倾听意见条款是保障行政举报实现的职权依据，后两个依据相结合才有助于承载参与管理条款下的公民举报—政府回应之逻辑架构。公民监督权的根本目标，是经由公权力的约束来确保公民免受其侵犯，进而实现权力规范、自由保障的宪制价值。鉴于参与民主的宪法定位，这要求行政举报符合人民主权之下的参与权逻辑。公民向行政机关实施举报，是人民主权理论的必然逻辑衍生，举报人行使其不曾交托给其他代表的属于自己的举报权，以保障自我主权得以实现。

[36]随着社会发展形势的日益丰富，作为包含若干因素的表达自由还有多种表现形态，如出版自由、新闻自由、艺术自由、集会自由等。[49]其中，言论自由是最具本原性的表达自由。

第二，《宪法》第41条的根本功能、实现方式与行政举报无涉。[47]举报人将所获得的违法信息等告知行政机关，行使了宪制理念上的参与权，实质上是国家机关吸取民间力量参与治理活动的制度安排。需要指出的是，《宪法》第41条公民监督权条款的立法旨趣是公权力必须受到公民监督，行政举报不具有政治权利下的纠错属性，而是一种参与性的民主权利。林来梵教授认为，公民监督权其实是请愿权的一种观念演变形态。

首先，将公民监督权条款扩张解释为行政举报，会有跳脱出制宪者原意的嫌疑。[21]可见，这类观点认为《宪法》第35条有关言论自由的规定是行政举报的权源依据。黄先雄、皮丹丹：《公益性投诉举报类行政案件的诉讼救济问题探究》，载《中南大学学报(社会科学版)》2017年第6期，第36页。[2] 参见熊志：《随手拍交通违法：配套措施是关键》，载《中国青年报》2020年8月7日，第002版。

行政举报应当确保合理的参与范围，此为宪法实施的应有之义。此种宪法权利框架下，举报人将享有尽可能自由的表达空间，以加强行政机关的合法性与责任担当。

行政举报之宪法意涵的含混，将可能出现权利淡漠或滥用的情形。该种参与权既富有政治性的意义，也蕴藏着行政性的涵意，能作为举报人参与行政活动的宪法根源。

除了选举等传统的间接民主形式外，直接民主形式亦逐步得以推行。对宪法权利界限的划定有助于消除权利冲突，使不同的权利能够和平共存。行政举报建基于表达自由的宪制理念，而言论自由是其他形式的表达自由不可分离的核心与母体。虽然第41条未明确提到举报二字，但举报权利隐含于批评、建议的形式之中，当行政机关因各种原因（如资源紧缺、人力有限）未能尽到查处义务时，公民能够以举报形式协助其查处违法行为，这是行使监督权的应有之义。信息意味着权力或权利，举报人信息自由的空间越大表明其与行政机关的合作程度越高。[14]行政举报是对公权机关以外的其他人违法行为进行监督，公民运用举报方式督促行政机关履行查处义务，亦为针对国家机关及其工作人员监督权的合理推定。

五、结论 全面精确的宪法依据阐释，有助于夯实行政举报规范依据的认识基础，为部门法提供客观合理的体系性界定。依循人民主权、表达自由等基础理论的推演，可将《宪法》第2条参与管理条款、第27条国家机关倾听意见条款以及第35条言论自由条款解释为行政举报宪法依据的规范群，构建举报人与行政机关受宪法支配的参与性秩序。

不管这六项权利的属性如何，行使对象都存在一致性，因而明显存在内部性对公性的特点。人民与国家是一种相互依存、互为促进的关系，国家是宪法权利实践的保护主体。

而行政举报的权利范围之判断，很难绕开宪法权利的阐释。宪法一般是处理公民与国家之间关系的基本性契约，第41条的根本功能是制约公权力，即以积极方式对公权机关施加约束或以消极形式保证私人领域免受侵犯。

由于举报不是明确的宪法概念，人们经常将其与检举等概念相互等同。行政举报事项牵涉公共利益，但举报人对其他人的举报事项，能否提炼为公民监督权是值得商榷的。言论自由具有非常广泛的规范结构范围，它包括以任何方式表达信息及意见的自由，核心意涵之一是允许社会各类主体就公共事务展开自由讨论。从这个维度看，法人言论自由与公民言论自由不存在本质性差异。

举报人享有表达自由之后，他对违法信息的掌握才能进入公共领域。将第35条解释为源自人民主权理论的政治自由条款既符合历史上制宪者的规范意图，也符合强化对国家公权力民主监督和制约的客观目的。

有论著明确表示，第41条的检举权条款奠定了举报的法律基础。[19]这类观点不囿于上文各项宪法依据凸显的监督因素，而且还从言论自由这一独特视角进行论证。

行政举报意见需要被行政机关所受理乃至吸纳，否则容易折损举报人的积极性。宪法上规定公民监督权条款的本意，是为了畅通公民抵制不当公权力的救济渠道，以对可能失范的权力进行威慑与制止。

举报人基于言论自由这项宪法权利，可通过各种渠道向行政机关传送违法信息，实现对公共事务的参与权适用。为保障行政活动的科学民主性，离不开行政机关对民意的接收、整理、消化及采纳。该类宪法权利推定的主要理由，是认为举报人协助行政机关掌握、查处违法行为，乃是监督行政机关依法行政的重要方式。与此类似的观点在谈及内部举报时认为，举报人所进行的公益告发（举报）就是一项言论自由权，以确保公民都享有畅所欲言的条件。

因而，公民向行政机关举报其他公民违法行为的权源，不是来自作为宪法权利的公民监督权的具体化适用，而是人民主权理论在公共事务上的实际应用，是举报人等私主体对其他私主体的主权属性。行政举报即起源于人民主权理论，宪法的民主原则表明了公民举报违法行为的正当性。

行政举报不具有公民监督权的纠错性意涵。《宪法》第2条被普遍认为规定了人民主权原则——国家的一切权力最终源于人民。

[13] 参见曾哲、梭娅：《行政举报答复行为可诉性的规制路径探析》，载《河北法学》2019年第12期，第30页。该条款规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。